La presente clase trata el artículo 92 de
la Constitución relativo al referéndum.
Este artículo se inserta en el título tercero,
relativo al poder legislativo que ejercen
en España las Cortes Generales, el Congreso y el Senado.
Pero ese título tercero, en el capítulo
que aborda la elaboración de las leyes,
es el que contiene este artículo 92.
En él se regula la figura de participación
electoral directa denominada "referéndum".
No es un referéndum legislativo ni un referéndum abrogativo.
Estos son referéndums que en algunas otras
ocasiones han estado previstas en nuestra
historia constitucional o en el anteproyecto
y que servían para pronunciarse sobre leyes
pendientes de ser sancionadas o incluso para
derogar leyes que estuvieran vigentes, como
es el caso del referéndum abrogativo.
Este artículo tiene tres apartados.
En el primero se aborda el objeto o la finalidad
a la que sirve su naturaleza y sus destinatarios.
Un apartado segundo se dedica a establecer
quiénes son los responsables constitucionales
y competentes, que son la base del procedimiento.
Y en el apartado tercero se hace mención a
su desarrollo normativo, que tiene que ser
de manera intermedia y orgánica, ya que afecta
a un derecho fundamental, el artículo 23.
Y como sabéis, el desarrollo de derechos
fundamentales, según el artículo 81, está reservado a leyes orgánicas.
La literalidad del artículo Reza del siguiente tenor.
Apartado uno, las decisiones políticas de
especial trascendencia podrán ser sometidas
a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
En el apartado segundo se dice que el referéndum
será convocado por el rey mediante propuesta
del presidente del Gobierno, previamente
autorizada por el Congreso de los Diputados.
Un tercer apartado dice que una ley orgánica
regulará las condiciones y el procedimiento
de las distintas modalidades de
referéndum previstos en esta Constitución.
En cuanto a referentes históricos y referentes
del proceso constituyente, si acaso citar.
la Constitución de Weimar de 1919, que ve esta
figura previstitaria, así como la
Constitución de 1931 de la Segunda República.
El artículo 85 del anteproyecto de Constitución,
en los términos en los que estaba redactado,
hacía alusión a referéndums facultativos
y vinculantes sobre decisiones políticas
de especial trascendencia, pero también incluía
sobre la aprobación de leyes votadas en las
Cortes aún no sancionadas y sobre la derogación de leyes ya en vigor.
El referéndum aprobativo al que antes nos referíamos.
La iniciativa en los dos primeros casos era
de cualquiera de las Cámaras o incluso de tres Asambleas Autonómicas.
El tercer tipo, el aprobativo, podía además
iniciarse mediante 750.000 electores, es decir,
votación popular.
En cualquier caso, esa redacción, en la forma
en la que se previó en el anteproyecto, no acabó aprobándose.
La redacción inicial fue defendida en los
debates parlamentarios por el diputado Manuel
Fraber y Varne y triunfó o prevaleció la
posición de Jordi Soletura en cuanto a la
defensa del texto final, definitivo, que acabó
aprobándose en los términos en los que antes he leído el artículo 92.
El desarrollo normativo se llevó a cabo mediante
la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora
de las distintas modalidades de referéndum.
Se trata de un referéndum facultativo,
potestativo, que no hay obligación de convocarlo.
Es meramente consultivo.
Esto significa que no es vinculante desde un punto de vista jurídico.
Otra cuestión es las consecuencias políticas que
tendría el resultado distinto en un referéndum
de estas características de aquella posición
que manifestará el Gobierno en su planteamiento.
Eso deberíamos situarlo en el plano político y no jurídico.
Está destinado a aquellas decisiones políticas
de especial trascendencia, teniendo en cuenta
que esto es un concepto jurídico indeterminado.
Y la convocatoria ha de ser a todos los ciudadanos.
Se trata de un desarrollo del artículo 23,
que dice que los ciudadanos tienen derecho
a participar en los asuntos públicos
directamente y por medio de representantes.
Al ser un derecho fundamental, tiene que desarrollarse,
como hemos comentado anteriormente, mediante la Ley Orgánica.
Hay otros artículos que están representados
en esta figura del referéndum del artículo
92, como por ejemplo el pluralismo y el Estado
democrático, al que alude el artículo 1,
o la obligación que establece la Constitución
de facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social, al que se refiere el artículo
92.
Otro precepto constitucional relevante es el de las competencias.
Hay que recordar que el artículo 149.1.
32 establece que la autorización para la convocatoria
de consultas populares por vía del referéndum,
es decir, la del artículo 92, es competencia exclusiva del Estado.
En el ámbito procedimental, el artículo
92.2 dice que el referéndum será convocado
por el Rey mediante propuesta del presidente
del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
Es la ley que desarrolla este precepto constitucional,
la 2/1980, la que establece que el Rey es
a quien corresponde convocar el referéndum
mediante real decreto, acordado en un consejo
de ministros y refrendado por el presidente.
La autorización del Congreso ha de hacerse mediante mayoría absoluta.
Así lo establece esa ley orgánica, utilizando
la referencia que hace el artículo 79.
2 de la Constitución, que establece como regla
general la mayoría de los presentes, pero
que una ley orgánica puede variar la exigencia de mayorías.
Es lo que hace el artículo 6 de la ley orgánica 2/1980.
La solicitud del presidente del Gobierno debe
contener los términos exactos en que haya
de formularse la consulta, estableciendo,
por tanto, una obligación de claridad.
Ese real decreto de convocatoria debe incluir
el texto íntegro del proyecto de disposición
o decisión política objeto de la consulta,
debe ser clara en la pregunta o preguntas
al cuerpo electoral convocado, debe establecer
también y fijar la fecha de la votación,
entre los días 30 y 120, posteriores a la
fecha de publicación en el Boletín Oficial
del Estado del propio real decreto.
El contenido de ese real decreto hace alusión a
que habrá de celebrarse un sufragio universal,
libre, igual, directo y secreto en el
ámbito que corresponda a la consulta.
La circunscripción es la provincia, sin perjuicio
de las circunscripciones electorales de Ceuta y Melilla.
Y no puede celebrarse este referéndum durante
la vigencia de unos estados de alarma o de
excepción ni en los 90 días posteriores a su levantamiento.
En el caso de que hubiera un referéndum ya
convocado y se declararan estos estados,
quedaría suspendida su celebración.
La jurisprudencia del Tribunal Procedencial ha
ido elaborando resoluciones, algunas sentencias,
sobre el artículo 92.
Destacaríamos la 76 del año 1994, la 119
de 1995 y, sobre todo, la 103 del año 2008,
la 31 del año 2010, la 42 de 2014 y, sobre
todo, la 31 de 2015 como más reciente.
En la sentencia 103/2008 puede encontrarse
una definición del referéndum del artículo 92.
Dice que sería una especie del género "consulta
popular" con la que no se estaría recabando
la opinión de cualquier colectivo sobre
cualesquiera asuntos de interés público a través de
cualesquiera procedimiento, sino estaríamos ante
la consulta cuyo objeto se refiere estrictamente
al parecer del cuerpo electoral respecto
de asuntos públicos propios del artículo 23
y que se sustancia a través del correspondiente proceso electoral.
Viene a establecer unos requisitos orgánico-procedimentales.
El cuerpo electoral, censo, es sujeto consultado.
Debe conformarse y articularse mediante un
procedimiento electoral, ley electoral, y
con las garantías propias del proceso electoral.
De la sentencia 31/2015 destacaríamos que
cuando el poder político convoca al conjunto
de los ciudadanos de un ámbito territorial
determinado para que ejerzan el derecho fundamental
de participación en los asuntos públicos
emitiendo su opinión, sea vinculante o no.
(que ya hemos comentado que el artículo 92
establece que no es vinculante) y se establezca
esta convocatoria sobre una determinada cuestión
mediante votación y con las garantías propias
del proceso electoral, entonces en ese supuesto
estamos ante el referéndum del artículo
92.
Evidentemente, las sentencias del Tribunal
Constitucional 103/2008, 31/2010 reconocen
como no puede ser de otra manera que caben
otras consultas populares no referendarias
por procedimientos distintos de los que cualifican
una consulta como referéndum en el sentido del artículo 92.
No hay por tanto celebración de consultas
populares en el ámbito autonómico o en el.
ámbito local, pero en lo que respecta al
artículo 92 se ha querido circunscribir estos
procesos de participación ciudadana a los
que cumplan esas características que ha ido
dejando sentado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Las principales ideas que podemos extraer
de este artículo 92 serían la competencia
exclusiva del Estado y que por tanto la autorización
ha de otorgarle al Estado, que está directa
y estrictamente ligado al derecho fundamental
del artículo 23 y que por tanto queda sujeto
al procedimiento de ley electoral o censo
electoral y que es compatible con otras formas
de participación ciudadana no referendaria.
El referéndum del artículo 92 se ha utilizado
en España en dos precedentes, el 12 de marzo.
de 1986 en una pregunta relacionada a si se
creía conveniente que España permaneciera
en la alianza atlántica en los términos
acordados por el Gobierno de la Nación y
años más tarde en el celebrado el 20 de
febrero de 2005 para que se pronunciara el
cuerpo electoral sobre si se aprobaba el tratado
con el que se establecía una constitución para Europa.
Después de aquel último de 2005 no ha habido
ninguna otra ocasión en que en España se
haya utilizado la figura del referéndum del artículo 92.
Gracias.
(Pausa)